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满清的驻藏大臣分为驻藏办事大臣和驻藏帮办大臣,名义上为一正一副,实则互不统属,遇事掣肘。
雍正末年以前,驻藏大臣尚无统一头衔,有总理、料理、协理西藏事务等多种名号。员额初定为二员,一人卸任时,仍有一人留驻,有助于新赴任者熟悉西藏政务。然而雍正年闲,藏内局势不稳,同时派驻西藏的办事大臣、协理大臣常达四、五人之多。阿尔布巴之乱平定后,乾隆元年,减驻藏大臣为一员。但乾隆十二年颇罗鼐死后,其次子珠尔默特那木札勒作乱,驻藏大臣纪山督办不力,致使乾隆皇帝认为“藏地关系甚要,彼处应办事件有二人相商,较为有益,且换班先后更替,有一旧人,尤觉妥当。”遂于乾隆十四年恢fù了驻藏大臣二员的旧制。乾隆四十五年后,驻藏办事大臣与驻藏帮办大臣始有严格区分。
驻藏大臣一般以满人、蒙古人充任,间有汉人。驻藏大臣任期为三年。雍正十年谕令曰:“嗣后驻藏大臣、章京、笔帖式皆酌量于绿营换班之期,三年一换。更替之大臣自成都带领换班官兵至藏,清查交待后,旧驻藏大臣带领原驻官兵同回内地。”然而由于路途遥远、政局变化等原因,实际任期短则数月,长则四五年。
雍正至乾隆初年。驻藏大臣仅统辖驻藏官兵,督导郡王颇罗鼐办理政务。颇罗鼐死后,珠尔默特那木扎勒与达*赖喇嘛不合。又勾结准噶尔部,阴谋叛乱,于乾隆十五年(1750年)被驻藏办事大臣傅清、帮办大臣拉布敦诱杀。随后,傅清与拉布敦又为珠尔默特那木扎勒党羽所害。叛乱平定后,四川总督策楞上奏《西藏善后章程》十三条,于当年颁行。《西藏善后章程》规定西藏之重要事务,如地方官员任免升迁、调遣兵马、防御卡隘等。由噶伦请示驻藏大臣、达*赖喇嘛酌定办理。驻当雄的达木和硕特八旗蒙古军队亦归驻藏大臣统辖。
乾隆五十八年(1793年)两广总督福康安领兵平定廓尔喀入侵后,奏请颁行《钦定藏内善后章程》二十九条,再次确定了驻藏大臣及噶厦的职权。章程规定驻藏大臣地位与达*赖、班禅平等。达*赖喇嘛、班禅额尔德尼、西藏各地大呼图克图的转世掣签。以及达*赖喇嘛坐床典礼,须由驻藏大臣主持。达*赖喇嘛等僧官不得直接上书皇帝,须由驻藏大臣转奏。各大寺庙堪布(住持)如有缺出,由驻藏大臣会同达*赖喇嘛拣选。噶伦及其下的噶厦僧俗官员均为驻藏大臣下属。噶厦办理的各项政务。须由噶伦禀告驻藏大臣及达*赖喇嘛。不得擅自隐匿。噶伦、戴琫(即代本)
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